In uno dei miei recenti articoli per il Valdai Club, concludevo che sin dallo scontro tra la Lega di Delo, guidata da Atene, e quella del Peloponneso, guidata da Sparta, fino alla recente rivalità tra la NATO e i membri del Patto di Varsavia, le alleanze militari permanenti, con poche rare eccezioni, se non hanno spianato la strada a conflitti militari, hanno tuttavia fortemente contribuito all’aumentare delle tensioni.
Fu principalmente grazie alla mutua deterrenza nucleare (oppure MAD – Mutua Assicurata Distruzione) che la guerra fredda non si è trasformata in una guerra “calda”. Sicurezza collettiva e alleanze militari sono agli antipodi e non possono coesistere né nello spazio né nel tempo: l’una esclude l’altra. Avendo già affrontato il tema di recente, non intendo tornare sulla questione, almeno per un certo lasso di tempo. Tuttavia, alcuni documenti pubblicati di recente, molto dei quali fino ad ora classificati, mi costringono a toccare di nuovo la questione.
Il 12 dicembre scorso, il National Security Archive ha pubblicato 30 documenti che testimoniavano inequivocabilmente come, durante le negoziazioni del 1990 fra i leader sovietici e quelli occidentali, era stato davvero promesso dai più importanti funzionari dei paesi guida della NATO che, mentre una Germania unita sarebbe stata inclusa nella NATO, l’alleanza non si sarebbe mossa di un pollice verso i confini sovietici (ora, russi).
Questi documenti rivelati di recente, su cui i media mainstream occidentali sono rimasti in silenzio, smentiscono numerose presunzioni fatte da molti politici, diplomatici ed esperti occidentali (con qualche prominente eccezione come l’ex Ambasciatore americano a Mosca Jack F. Matlock, o l’ex Segretario della Difesa degli Stati Uniti Robert McNamara) circa il fatto che qualunque promessa che la NATO nato non si sarebbe spostata verso Est fatta ai leader sovietici di allora fossero semplicemente fantascienza. Per questioni di brevità, riferiamoci solo ad alcuni di questi.
In risposta a quelli che in Occidente hanno avuto ricordi differenti di quei giorni cruciali del 1990, Mark Kramer scrive così:
“In quel momento, queste asserzioni vennero duramente messe in questione da altri osservatori, inclusi ex policy makers americani che hanno giocato un ruolo diretto nel processo di riunificazione tedesca. George H. W. Bush, Ben Scowcroft e James A. Baker, che servirono rispettivamente come presidente, consigliere per la sicurezza nazionale e Segretario di Stato nel 1990, hanno tutti fermamente negato che la questione di un allargamento della NATO agli ex membri del Patto di Varsavia (oltre alla Germania Orientale) fosse stata toccata nei negoziati con Mosca sulla riunificazione tedesca, e dunque molto meno che un “impegno” americano a non perseguire tale obbiettivo.
Nel 1997 Philip Zelikow, che nel 1990 era Alto Funzionario dello staff responsabile per la questione della riunificazione tedesca al National Security Council, continuò a sostenere che gli Stati Uniti non presero alcun impegno circa la forma futura che la NATO avrebbe assunto, ad eccezione di alcuni punti specifici circa la Germania Orientale che vennero codificati nel Trattato sulla Risoluzione Finale rispetto alla Germania firmata nel settembre del 1990. “l’opzione di aggiungere nuovi membri alla NATO” scrisse Zelikow, “non era preclusa dall’accordo raggiunto nel 1990”.
Gli fa eco Steven Pifer da Brookings Institution: “I leader occidentali non si sono mai impegnati a non allargare la NATO, un punto dimostrato da diversi analisti”. Mary Elise Sarotte asserisce che “contrariamente alle presunzioni russe, Gorbachev non ha mai ottenuto che l’Occidente promettesse il congelamento dei confini della NATO. Anzi, i consiglieri di Bush padre ebbero un momento di disaccordo interno all’inizio del febbraio del 1990, che fu mostrato a Gorbachev. Ai tempi del summit di Camp David, tuttavia, tutti i membri della squadra di Bush, insieme a Kohl, si unirono nel proporre un offerta in cui Gorbachev avrebbe ricevuto assistenza finanziaria dalla Germania Occidentale – e poco altro – in cambio del permesso alla Germania di riunificarsi e concedere ad una Germania unita di essere parte della NATO.
Si potrebbe proseguire a lungo. Per di più, la promessa circa l’assistenza finanziaria giunse principalmente nella forma delle cosiddette “cosce di Bush” (parti di pollo spedite dagli Stati Uniti). Tuttavia, nei documenti rivelati di recente, possiamo notare come, ad esempio, il 9 febbraio del 1990 l’allora Segretario di Stato USA James Baker comunicò al Ministro degli Esteri Sovietico Eduard Shevardnadze che “ci sarebbero state, chiaramente, garanzie ferree che la giurisdizione o le forze della NATO non si sarebbero mosse verso est” (Dipartimento di Stato Americano, FOIA 199504567 (National Security Archive Flashpoints Collection, Box 38). Lo stesso giorno disse a Mikhail Gorbachev che “noi capiamo il bisogno di rassicurazioni ai Paesi dell’Est. Se manteniamo una presenza in una Germania parte della NATO, non ci sarà alcuna astensione della giurisdizione NATO per le forze della NATO di un solo pollice verso est”
Mi astengo dal citare le memorie delle varie negoziazioni con la partecipazione di altri leader politici quali Helmuth Kohl, Francois Mitterrand e Vaclav Havel sulla questione. Possono essere trovate tutte nei documenti pubblicati. Queste consentono a Svetlana Savranskaya e Tom Blanton di concludere così:
“I documenti dimostrano che molti leader nazionali consideravano e rifiutavano l’entrata dell’Europa Centro-Orientale nella NATO all’inizio del 1990 e durante il 1991, che le discussioni riguardo la NATO nel contesto delle negoziazioni per l’unificazione della Germania nel 1990 non erano affatto strettamente limitate alla condizione del territorio della Germania Orientale, e che le conseguenti lamentele da parte sovietica prima e russa poi per essere stati ingannati circa l’espansione della NATO erano fondati su alcuni memorandum e telefonate scritti contemporaneamente ai livelli più ufficiali.”
Nel leggere tutti questi documenti non c’è dubbio che coloro che hanno negato che queste promesse fossero state fatte ma erano, o sarebbero dovute essere, note, stavano in realtà diffondendo notizie false, mentre diversi commentatori, per usare la definizione filosofica di Harry Frankfurt, stavano dicendo stronzate. Ma, da avvocato internazionale, vorrei fare qualche commento dal punto di vista legale.
Sì, non ci furono trattati solenni firmati e ratificati su dette questioni. Dunque, c’è una parte di verità nel dire che Gorbachev e Shevardnadze possono essere stati ingenui nel credere a queste promesse fatte oralmente, per quanto scritte permanentemente in diversi memo. Ma non c’è alcuna verità che sostiene che le promesse orali non hanno alcuna conseguenza politica o persino legale. La questione è che il diritto internazionale conosce i cosiddetti gentlemen agreements (accordi fra gentiluomini) in forma orale, così come dichiarazioni unilaterali che creano vincoli dal punto di vista legale.
La Commissione per il Diritto Internazionale delle Nazioni Unite, il cui ruolo è la codificazione e lo sviluppo progressivo del diritto internazionale, avendo studiato la pratica degli stati e i giudizi della Corte di Giustizia Internazionale, ha adottato dei Principi Guida sulle dichiarazioni unilaterali suscettibili di creare vincoli legali, i quali sostengono: “così come ogni Stato possiede la capacità di concludere trattati, ciascuno Stato può impegnarsi attraverso atti secondo i quali esso garantisce il rispetto di vincoli legali sotto le condizioni indicate in questi Principi Guida. La capacità è stata riconosciuta dalla Corte di Giustizia Internazionale.”
Ed è anche generalmente riconosciuto che i Capi di Stato, capi di Governo e Ministri degli Esteri sono competenti per formulare queste dichiarazioni ex officio, cioè senza credenziali speciali dette “pieni poteri”. La Commissione per il Diritto Internazionale conferma che “mentre le dichiarazioni scritte prevalgono, non è insolito per gli Stati l’impegnarsi attraverso semplici dichiarazioni orali”. Il carattere vincolante di tali dichiarazioni è basato sul principio di buona fede. Gli Stati chiamati in causa, in questo caso l’Unione Sovietica e la Russia in quanto successore legale, possono prendere in considerazione queste dichiarazioni e basarsi su di esse.
Questo è ciò che l’Unione Sovietica fece nel 1990 e 1991. La Commissione per il Diritto Internazionale ha inoltre enfatizzato che “tali Stati sono nella posizione di richiedere che tali vincoli siano rispettati”. Perciò, l’espansione della NATO verso Est, la continuazione di questa istituzione da Guerra Fredda, la cui vera ragion d’essere è stato il contenimento di un nemico che è scomparso, non fu solo la più grande tragedia geopolitica della fine del ventesimo secolo e l’inizio del ventunesimo, ma è stata anche contraria al diritto internazionale e ha significativamente contribuito ad indebolirne i principi cardine.
Non è facile negare che durante la Guerra Fredda la NATO ha giocato un ruolo cruciale di contro-bilanciamento e garanzia per la sicurezza degli alleati europei di Washington contro la lotta missionari di Mosca. Tuttavia, nel mondo post-Guerra Fredda, la NATO è diventata non solo un’organizzazione anti-russa, ma anche anti-europea, nel senso che attraverso l’Alleanza Atlantica, Washington ha privato l’Europa di qualunque potenza indipendente nel condurre una politica estera, in particolare sulle questioni di sicurezza Europea ed internazionale.
Inoltre, dal momento che la potenza militare e l’ostinazione della politica sono spesso in disaccordo, e ciò che potrebbe essere godibile per lo Zio Sam non soddisfa necessariamente Marianne o Germania, tale esternalizzazione della sicurezza europea è diventata pericolosa per il Vecchio Continente. Perciò, è naturale che molti in Europa, e in particolare nella Vecchia Europa di Rumsfeld, considerano la tensione corrente fra la Russia e l’Occidente come una delle più grandi follie del secolo, che è dovuta principalmente alle politiche perseguite dalle élite politiche occidentali. Renaud Girard ha scritto che “difettiamo di una seria politica verso la Russia” e che “urge che la Francia si avvicini alla Russia”.
Già nel 1998 George Kennan, il padre della politica del containment contro l’Unione Sovietica, mise in guardia dall’avvicinare la NATO ai confini russi: “Penso sia l’inizio di una nuova guerra fredda. Penso che i russi reagiranno gradualmente in maniera piuttosto avversa e ciò influenzerà la loro politica. Penso che sia un errore strategico. Non c’era alcuna ragione per fare tutto ciò. Nessuno minacciava nessun altro. Questa espansione porterà i Padri Fondatori di questo paese a rivoltarsi nelle loro tombe. Ci siamo impegnati a proteggere un’intera serie di paesi, anche se non abbiamo né le risorse né l’intenzione per farlo in maniera seria. [L’espansione della NATO] è stata semplicemente una decisione presa a cuor leggero da un Senato che non ha alcun vero interesse per gli affari internazionali.”
“Alla fine, l’espansione della NATO è stata giustificata” ha osservato Richard Sakwa “dal bisogno di gestire le minacce alla sicurezza provocata dai sui allargamenti”.
E giungiamo dunque ad oggi. E non c’è modo di tornare indietro a quegli anni Novanta che erano così promettenti ma non riuscirono a prendere il volo. Ciò che è stato fatto a cuor leggero non può essere fatto allo stesso modo. La cosa più difficile da fare per un politico è ammettere i propri errori o quelli fatti dai propri Stati (il mio paese, nel bene e nel male). Perciò non mi aspetto alcuna scusa o che qualcuno si sparga delle ceneri sulla propria testa. Scrivo queste parole con la speranza che, specialmente, fra i più giovani, ci siano quelli che possano imparare dagli errori fatti dai propri predecessori, e pensino più in termini di sicurezza collettiva che alleanze militari. La sicurezza rivolta contro qualcun altro è sempre durata poco e stata illusoria.
(da Valdai Club – Traduzione di Elia Bescotti)
