Riforma costituzionale, alcune considerazioni

 

Per quanto acceso sia il dibattito degli ultimi mesi sul tema ‘riforma costituzionale’, l’impressione complessiva che se ne ricava è che in realtà, paradossalmente, della riforma si parli poco. Tanto i sostenitori quanto i detrattori della nuova legge di revisione infatti sembrano porre l’attenzione non tanto su questioni di merito quanto su questioni attinenti alla legittimazione degli organi politici a compiere una tale ristrutturazione della Carta fondamentale.

Per quanto tali argomenti abbiano naturalmente un certo rilievo, considerando il fatto che il referendum, la cui data dovrebbe essere resa nota il 26 settembre, sarà sul merito della legge, ciò che vorremmo tentare di fare nei due articoli che seguiranno è illustrare brevemente alcuni dei principali cambiamenti cui il nostro sistema costituzionale andrebbe incontro.

Assieme al superamento del meccanismo della doppia fiducia, da sempre fonte di grande instabilità governativa, la grande novità che la riforma vorrebbe introdurre, come ormai ben sappiamo, è l’abbandono del bicameralismo paritario: il che, con la differenziazione delle legittimazioni (l’una diretta e l’altra di secondo grado) e soprattutto delle funzioni delle due Camere, è un mutamento ordinamentale a lungo auspicato e probabilmente necessario.

Ma vediamo come vengono disciplinati questi punti. Per quanto riguarda la legittimazione della seconda Camera, il nuovo art. 57 prevede che i senatori siano eletti “con metodo proporzionale” dai Consigli regionali (e delle Province autonome di Trento e Bolzano) tra i componenti degli stessi e, “nella misura di uno per ciascuno, fra i sindaci dei comuni dei rispettivi territori”.

Su questo punto già sorgono una serie di problemi: nel testo si fa riferimento al metodo proporzionale dell’elezione dei senatori, il che vorrebbe dire che normalmente dovrebbero risultare eletti anche uno o più sindaci/consiglieri di opposizione. Che succede però nelle 11 Regioni o Province autonome che eleggono due soli senatori? Delle due l’una: o si elegge un delegato di opposizione o si rispetta il criterio della proporzionalità (che non sarà mai 1:1). In ogni caso le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri al Senato saranno regolate da una legge elettorale che dovrà essere approvata qualora passasse la riforma.

In secondo luogo si è molto contestata la scelta di estendere a dei senatori che sarebbero allo stesso tempo anche consiglieri regionali e sindaci la particolare immunità sostanziale prevista dall’art. 68 comma 2, in base alla quale i membri delle Camere, salvo autorizzazione della Camera di appartenenza, non possono essere sottoposti a intercettazioni, perquisizione personale o domiciliare, né privati della libertà personale salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna o se siano colti nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza.

Vista la natura del nuovo Senato, che dovrebbe essere una Camera “rappresentativa delle autonomie locali”, altri due problemi che si pongono riguardano la mancanza del vincolo di mandato per i delegati delle Regioni (previsto invece ad esempio nel Bundesrat tedesco) e la scelta di eleggere i senatori in seno al consiglio regionale anziché in seno al governo regionale vero e proprio.

In effetti desta quanto meno delle perplessità l’eterogeneità della composizione di questa Camera ed in particolare la presenza dei sindaci, considerata la portata non indifferente degli oneri di queste figure a livello locale. Riguardo il vincolo di mandato (che imporrebbe ai delegati regionali di operare nel solco delle indicazioni dei Presidenti delle giunte delle rispettive Regioni) invece si può dire che la potestà legislativa del Senato in base alle disposizioni che seguono nel dettato legislativo rimarrà ancora troppo ampia per introdurre una tale previsione e che, inoltre, i senatori godranno di una maggiore autonomia decisionale rispetto a dei meri delegati.

La durata del mandato dei senatori coinciderà con quella dell’organo in seno al quale sono stati eletti o con quella della propria carica (per i sindaci). Un altro punto che ha dato adito ad accese discussioni ha riguardato l’elezione indiretta dei senatori.

Da un lato essa, combinata con un sistema elettorale tendenzialmente maggioritario, rischierebbe di ingessare il gioco parlamentare ed il sistema costituzionale; d’altra parte indubbiamente essa rappresenterebbe una scelta coerente con l’esclusione del Senato dal vincolo di fiducia.

In ogni caso la legge di riforma sembra in due punti lasciare spazio alla possibilità di ammorbidire la rigidità del sistema dell’elezione indiretta (art. 57 comma 5), rinunciando ad una netta presa di posizione e prestandosi a dare adito a confusioni. Oltre ai 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali, all’interno della seconda Camera continueranno a sedere 5 senatori di nomina presidenziale (il che non pare molto logico), che dureranno in carica sette anni e gli ex-presidenti della Repubblica, con mandato vitalizio.

Iniziamo ad occuparci ora di un nodo veramente critico, la funzione legislativa. Preliminarmente c’è da dire che già l’articolo 55, nel disciplinare le funzioni delle due Camere si presenta piuttosto oscuro e ridondante. Al Senato è affidato il compito di raccordare lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica; esso concorre, nei casi previsti dalla Costituzione, alla funzione legislativa e alle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione Europea; partecipa a formazione e attuazione delle politiche europee; valuta le politiche pubbliche; concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo e a verificare l’attuazione delle leggi.

Si tratta di una serie di competenze piuttosto estese le cui modalità di esercizio verranno verosimilmente disciplinate in futuro attraverso dei regolamenti interni. In ogni caso è leggendo il nuovo articolo 70 che ci rendiamo conto della farraginosità e della complessità del nuovo (o meglio dei nuovi) procedimento legislativo.

Di regola le leggi della Repubblica verranno approvate dalla sola Camera dei deputati ma c’è una nutrita lista di eccezioni tra cui figurano leggi riguardanti l’ordinamento degli enti locali, leggi costituzionali e leggi sulla partecipazione e sull’attuazione del diritto dell’Unione europea.

Se appare logico coinvolgere il nuovo Senato (in quanto Camera rappresentativa delle autonomie territoriali) nell’approvazione delle leggi inerenti gli enti locali e il titolo quinto, non altrettanto chiara è la ragione per cui si dovrebbe mantenere l’iter bicamerale per le leggi costituzionali, le leggi di ratifica dei Trattati europei e le leggi di attuazione del diritto euro-unitario.

Probabilmente la volontà che sta dietro queste previsioni è quella, da un lato, di controbilanciare gli effetti di una legge elettorale che tende alla maggioritarizzazione, dall’altro di mantenere una tutela rafforzata su alcune materie che sono, come il diritto europeo, di rango costituzionale.

Il problema è che, estendendo a tante materie il procedimento bicamerale, l’effetto positivo dell’introduzione del procedimento monocamerale rischia di risultare vanificato, in quanto gran parte delle leggi non vi rientrerebbero: ricordiamoci che oggi la maggior parte della legislazione consiste nell’attuazione del diritto europeo.

All’elenco delle leggi bicamerali segue un periodo piuttosto curioso, che dispone che queste leggi “possono essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate a norma del presente comma”; ciò che qui viene detto o è un qualcosa di molto banale che sarebbe stato superfluo esplicitare, oppure esclude che altre fonti di rango parificato a quello della legge ordinaria, in particolare i referendum , possano modificare o abrogare queste leggi: il che, estenderebbe l’area delle leggi non sottoponibili a referendum abrogativo ben oltre il confine tracciato dall’art. 75 e dalla Corte costituzionale.

Rimandiamo ad un successivo articolo la trattazione del procedimento di approvazione delle leggi monocamerali, delle novità in materia di iniziativa legislativa e dei cambiamenti introdotti in merito agli strumenti di partecipazione popolare.

(di Marco Montanari)